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2016年9月國家交通運(yùn)輸部發(fā)布了無車承運(yùn)人的試點(diǎn)方案，立即引爆了物流市場的一個熱點(diǎn)，被當(dāng)做一項新政策引起了物流行業(yè)的高度關(guān)注。事實(shí)上無車承運(yùn)人還不是一項政策，只是一個試點(diǎn)方案。但引發(fā)的關(guān)注度遠(yuǎn)超過了許多以往發(fā)布的物流相關(guān)政策。關(guān)注的意見中存在許多誤解，比較典型理解的是認(rèn)為政府將給出若干優(yōu)惠、傾斜或扶持的措施來提升物流的效率，所以會是一個對于物流企業(yè)的利好機(jī)遇。于是趨之若鶩，爭當(dāng)“試點(diǎn)”，卻并不清楚究竟“試”什么？
試點(diǎn)究竟試什么？
無車承運(yùn)人的概念來自無船承運(yùn)人。上世紀(jì)后期，國際海運(yùn)市場出現(xiàn)了無船承運(yùn)人的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，主要是由于集裝箱海運(yùn)的規(guī)模迅速增長，船的規(guī)模也越來越大，單一客戶與船公司直接簽訂合同變得不方便，于是出現(xiàn)了無船的中間商，負(fù)責(zé)接收散戶的運(yùn)輸需求（零售），經(jīng)過分類整合后再與船公司簽訂合同（批發(fā)），從而賺取運(yùn)費(fèi)的批零差價。于是原來的一張合同變成了兩張合同，也奠定了無船承運(yùn)人的概念。
顯然無船承運(yùn)人的概念很容易被那些不負(fù)責(zé)任的“皮包公司”鉆空子，所以1998年美國政府出臺了相關(guān)監(jiān)管制度，在資質(zhì)審批和流程監(jiān)管方面做出規(guī)定，主要針對的是風(fēng)險和責(zé)任的管控。后來我國也采用了類似的規(guī)定參與了國際海運(yùn)市場的協(xié)作，例如規(guī)定了資質(zhì)審批的條件，以及提單登記制度與保證金制度等。由于這部分市場國際化程度高，各國差異的監(jiān)管制度差異小，并沒有出現(xiàn)需要“試點(diǎn)”的階段。
在我國，從國際海運(yùn)的無船承運(yùn)人到國內(nèi)公路市場無車承運(yùn)人的擴(kuò)展，有人說是因美國羅賓遜公司的經(jīng)驗引入我國催生的，這種說法并不準(zhǔn)確。羅賓遜的案例和經(jīng)驗對于我國普及無車承運(yùn)人的概念和模式無疑具有很大影響，但也只是近幾年的事。
我國的無車承運(yùn)人的實(shí)踐和探索實(shí)際上早就開始了。大體來自兩類實(shí)踐：
一是原本有車的運(yùn)輸公司，取得運(yùn)輸資質(zhì)后由于種種原因逐步放棄對于車輛資產(chǎn)的實(shí)際擁有（有的保持形式上擁有，或稱掛靠公司），只是為了保持運(yùn)輸資質(zhì)及相關(guān)的義務(wù)。
二是原本就沒有車輛，從信息匹配服務(wù)開始，進(jìn)而開展在線交易服務(wù)，并在交易中發(fā)現(xiàn)如果成為交易的直接參與方，將有更大的利潤和控制力。于是也探索出無車承運(yùn)人的業(yè)務(wù)，在稅收的營改增之前，在一些地方也有可能獲得運(yùn)輸資質(zhì)，更多的是利用各種渠道去獲取發(fā)票。這種狀況反映了我國公路市場的不規(guī)范、不透明、不均衡。
所以無車承運(yùn)人的實(shí)踐早就開始了，這是市場上追逐效率和利益的創(chuàng)新必然導(dǎo)致分工細(xì)化的結(jié)果，只是各地在各行其道，派生出種種后遺癥需要解決。
所以與其說無車承運(yùn)人的試點(diǎn)將導(dǎo)致一些優(yōu)惠扶植政策來提升公路市場的效率，倒不如說是在解決市場追求效率中的創(chuàng)新所引發(fā)的種種弊病，建立一種公平的制度安排，使市場創(chuàng)新得以健康的發(fā)展。簡言之，無車承運(yùn)的試點(diǎn)是在維護(hù)公平，而不是提升效率。政策維護(hù)公平，市場才有健康的活力，持久的效率。
具體到哪些公平問題需要試點(diǎn)去解決呢？主要是兩個矛盾，一個屬于理論問題，另一個是實(shí)踐問題。
所謂理論問題是指當(dāng)原本一張合同分為兩張合同時，其中的責(zé)權(quán)利如何分割？其中核心的問題是無車承運(yùn)人的責(zé)任如何與客戶的要求一致，也能與自身的贏利模式相適應(yīng)。如果只承擔(dān)部分責(zé)任，顯然客戶不允許；如承擔(dān)全部責(zé)任，超出了其管控能力和盈利形式。如何掌握公平，讓貨主、無車承運(yùn)人和直接承運(yùn)人都能夠保護(hù)自身的合法利益，需要有一個制度安排和具體要求，從而解決法律定位和監(jiān)管制度的規(guī)定。
所謂實(shí)踐問題，是指確定無車承運(yùn)人的稅負(fù)標(biāo)準(zhǔn)，具體來說就是增值稅率和抵扣辦法，這是絕大多數(shù)企業(yè)最關(guān)心的“干貨”。問題的根源來自我國的差別稅率的現(xiàn)實(shí)和物流市場中灰色經(jīng)濟(jì)比例過大。
差別稅率是指無車承運(yùn)人開出的銷項稅票按11%給客戶，收到的直接承運(yùn)人進(jìn)項稅票往往是來自小額納稅人，即3%的進(jìn)項稅抵扣率。如果對于無車承運(yùn)人按6%的物流服務(wù)稅率納稅，顯然有失公允。
灰色經(jīng)濟(jì)問題是指直接承運(yùn)人大多是個體司機(jī)，現(xiàn)金交易居多，不能夠提供發(fā)票。其實(shí)，任何經(jīng)濟(jì)都有這樣的末端群體，他們的分散性和規(guī)模小使得監(jiān)管成本極高，通常會用簡易征收辦法收稅，不要求出具經(jīng)營記錄，于是成為灰色經(jīng)濟(jì)地帶，只是公路貨運(yùn)的末端市場灰色比例極大。
因為無車承運(yùn)人就處在一個很特殊的位置上。所以承擔(dān)了一項超出了其能力的功能定位：打通規(guī)范經(jīng)濟(jì)和灰色經(jīng)濟(jì)的通道，讓灰色經(jīng)濟(jì)逐步透明起來。這樣看來，給無車承運(yùn)人一個公平的稅負(fù)及抵扣政策，不僅事關(guān)無車承運(yùn)人自身的權(quán)益，也關(guān)系物流產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，讓最不規(guī)范、最不透明的市場末端也能夠跟上時代的步伐。
看來，試點(diǎn)要解決的這兩個問題，主要事關(guān)公平，是在通過公平政策的安排，釋放市場活力，讓市場去體現(xiàn)效率，完成資源配置的主要作用。遺憾的是到目前為止，已經(jīng)出臺的一些地方試點(diǎn)方案，似乎并沒有針對這兩個焦點(diǎn)，也沒有要求試點(diǎn)企業(yè)提供針對這兩個矛盾的解決方案。所以試點(diǎn)究竟是在試什么？似乎還不夠清晰，一年實(shí)踐之后能否形成若干共識來形成普適的無車承運(yùn)人政策，可能還有諸多不確定性。
從某種意義上來看，無車承運(yùn)人是否成功并不取決于試點(diǎn)，而是這兩個矛盾是否有規(guī)范統(tǒng)一的解決方案，因為試點(diǎn)之前已經(jīng)有大量的實(shí)踐存在，說明不是試點(diǎn)也有機(jī)會從事無車承運(yùn)人的業(yè)務(wù)，只是要解決合規(guī)性、可持續(xù)性。政策正是要解決這個環(huán)境的統(tǒng)一性、公平性。
制度創(chuàng)新的探索之路
不管你承認(rèn)不承認(rèn)，我國的公共政策正走上一條轉(zhuǎn)型升級的道路，特征是政府的“效率思維逐步轉(zhuǎn)向公平思維”，盡管前面的路還很長。
長期以來，社會對于物流政策的理解會簡化為：政府出臺一些優(yōu)惠、傾斜、扶持的措施，達(dá)到提升物流效率的目的。所以政府也習(xí)慣于抓效率，習(xí)慣于政策就是優(yōu)惠、扶持和傾斜地配置資源。這種情況正在悄然發(fā)生變化，政策的定位正在從效率轉(zhuǎn)向公平，企業(yè)的期待也更理性，逐漸意識到政府的基本職責(zé)是維護(hù)市場規(guī)則的公平。
拿物流業(yè)的相關(guān)政策來看，出臺過的政策已經(jīng)許多了，但回顧起來對實(shí)際市場產(chǎn)生影響最深刻有哪些呢？恐怕只有三項：
第一是營改增，盡管操作上還有許多具體問題要完善，但對于物流的影響至深是無法否定的。因為它在解決市場的公平問題，一是取消各地對于稅收的差異化管理，取消各種優(yōu)惠、傾斜和扶植；二是改善了計稅方法，更符合促進(jìn)分工協(xié)作的市場規(guī)律，不會讓依賴深度分工協(xié)作的環(huán)節(jié)重復(fù)納稅。這項政策極大地激發(fā)了需求外包，規(guī)范了市場的公平性，盡管存在一些具體問題，但是瑕不掩瑜。
第二是國標(biāo)1589和治理超載，無疑也是一項解決公平的政策，不是解決效率問題，甚至還要犧牲一點(diǎn)效率來維護(hù)公平。普遍超載已經(jīng)是多年的物流頑癥，令人深惡痛絕卻又無可奈何，所以政策一出臺就受到普遍的歡迎。表明社會對于市場經(jīng)濟(jì)制度的認(rèn)可，對維護(hù)游戲規(guī)則公平的重要性的認(rèn)可。遺憾的是決策者對于超載問題的歷史似乎沒有分辨清楚，問題的本質(zhì)也沒有得以揭示。
我認(rèn)為普遍超載的頑癥重點(diǎn)不在“超載”，而在“普遍”二字。個別的超載可能永遠(yuǎn)無法絕對根除，重點(diǎn)在于如何防止引起普遍化，形成劣幣逐良幣的機(jī)制？從歷史上看見，顯然監(jiān)管不力是問題的根源。所以如果對于監(jiān)管體系沒有重大變革，只是重申對于企業(yè)和司機(jī)的要求，那么重現(xiàn)上一輪普遍超載的過程必將是大概率事件。
第三就是無車承運(yùn)人試點(diǎn)，盡管還不是政策，已經(jīng)引發(fā)了業(yè)界高度的關(guān)注。上邊已經(jīng)講到，對于此事的誤解還存在，期盼政策優(yōu)惠的紅利也依然有一定市場，但是在實(shí)踐中維護(hù)責(zé)任公平、稅率公平的矛盾焦點(diǎn)逐步凸顯出來，將會引導(dǎo)試點(diǎn)圍繞這些不公平的矛盾去協(xié)調(diào)并達(dá)成共識，政策的成功將首先表現(xiàn)為公平，而不是效率。
我們會發(fā)現(xiàn)所有的物流政策中，解決公平的政策要遠(yuǎn)比直接解決效率的政策影響大的多，社會對政策的期待也在轉(zhuǎn)型，期盼政府的優(yōu)惠、傾斜的人越來越少，這些都表明政策的轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)在路上。可以預(yù)見，未來的政府職能在處理公平與效率的關(guān)系上將繼續(xù)向公平的方面傾斜，直接處理效率的政策措施會越來越少，這將成為未來制度創(chuàng)新的主要特征之一。
另外我們也要看到，政策的轉(zhuǎn)型之路還很長，許多政策制定者還很不習(xí)慣，也缺乏經(jīng)驗。所以在很長一個階段，此類解決公平問題的政策總會出現(xiàn)這樣或那樣的問題，這也是未來制度創(chuàng)新的主要特征之二。從這個意義上看，無車承運(yùn)人試點(diǎn)的安排，可能也承載了物流政策如何從效率轉(zhuǎn)向公平的探索。試點(diǎn)不僅要回答無車承運(yùn)人的資質(zhì)、稅率、責(zé)任和監(jiān)管等具體安排，還要回答這些政策是如何形成和實(shí)施的，在更廣泛的意義上體現(xiàn)公平。
公平的政策或制度創(chuàng)新，除了價值定位在解決實(shí)踐中存在的不公平的利益矛盾，還應(yīng)體現(xiàn)在決策過程和結(jié)果的公平性上。例如決策過程要體現(xiàn)以事實(shí)和數(shù)據(jù)為依據(jù)，同時降低權(quán)力的話語權(quán)；要有所有利益相關(guān)方在一起博弈和妥協(xié)，把政策建立在各方協(xié)調(diào)達(dá)成的共識基礎(chǔ)之上，而不是事先設(shè)定一個預(yù)定目標(biāo)，去統(tǒng)一思想認(rèn)識。這些做法也就是通常所說的科學(xué)決策、民主決策。最后決策的實(shí)施監(jiān)管也要盡量采用技術(shù)化工具，減少人工干預(yù)對于公平的扭曲。
之前的營改增和治理超載盡管已經(jīng)開始了政策向公平的轉(zhuǎn)型，但由于缺少真實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐，缺少相關(guān)方的不同意見博弈和協(xié)同，又缺少落地的技術(shù)工具，出現(xiàn)了種種缺陷也在所難免。所以，無車承運(yùn)人試點(diǎn)是在吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索公平?jīng)Q策和民主決策方法論的最新實(shí)踐。
理解無車承運(yùn)人的制度創(chuàng)新價值是一個新的起點(diǎn)，因為我們不會把關(guān)注的焦點(diǎn)放在誰獲得了試點(diǎn)資格，而是會關(guān)注誰拿出了解決方案，這些方案只要是公平的、合規(guī)的、可持續(xù)的，就可能對政策產(chǎn)生推動作用，就會推動物流的社會化分工協(xié)作健康發(fā)展。值得注意的是，在社會上已經(jīng)出現(xiàn)了若干信息化技術(shù)和商業(yè)監(jiān)管的方式實(shí)現(xiàn)了這些問題的突破，展示出依靠技術(shù)和模式創(chuàng)新的發(fā)展之路，遠(yuǎn)勝于政策優(yōu)惠和扶持的效果。政府的作用將是評估各種創(chuàng)新的公平性，維護(hù)市場的公平規(guī)則，及時調(diào)整不適應(yīng)的制度束縛。
公平對我們而言是一個耳熟能詳卻又仍然陌生的概念。耳熟能詳是因為在我們的生活中，在人類的歷史長河中幾乎無處不在；然而依然陌生，是因為與效率相比我們更容易忽視它，尤其物流產(chǎn)業(yè)一直是以效率為其價值目標(biāo)的，離開了效率我們的思考會無所適從。
所以希望能夠從無車承運(yùn)人的試點(diǎn)開始，我們將學(xué)會樹立起公共政策或市場規(guī)則以公平為基礎(chǔ)的價值觀，學(xué)會把供給側(cè)改革理解為更多制度創(chuàng)新去釋放自由和活力，同時又不至于讓這些創(chuàng)新傷害他人的合法權(quán)益。深入理解公平二字的進(jìn)程剛剛開始，我們將學(xué)會認(rèn)識公平的復(fù)雜性，去理解“給每個人分一樣的蘋果，還是給不同的人分不同的蘋果”哪種方法更公平的難題，并開啟背后聳立的公平理論大廈之門。
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